LA REGULACION DE LAS CONCESIONES VIALES: La Regulación de Concesiones Viales EDUARDO ENGEL, RONALD FISCHER Y ALEXANDER GALETOVIC El país se ha embarcado en un ambicioso programa de renovación de su infraestructura mediante conce- siones viales. Hasta ahora los esfuerzos han tendido hacia el fomento de esta actividad sin preocuparse de cómo regularla. Existen dos motivos que hacen necesario regular las concesiones viales. Primero, a menudo generan externalidades no internalizadas por los concesiona- rios o los usuarios. Segundo, las concesiones viales son frecuentemente monopolios y no existen sustitutos cercanos para sus servicios. plen simultáneamente un rol de fomento que es opues- to al rol regulador y, a menudo, los ministros están más interesados en el fomento de su sector que en la regulación de éste. Los reguladores tienen una dependencia política que resulta muy atractiva para que la industria regulada invierta en lobby político para influenciar a los superiores del regulador. Estas presiones no se ven contrarrestadas por organizaciones de usuarios, los que generalmente tienen dificultades para organi- zarse. Existen dos tipos de regulación relevantes en conce-  Los reguladores dependientes no tienen objetivos siones viales: regulación de tarifas máximas (los concesionarios elegirían tarifas mayores que las ópti- mas) y regulación de calidad de servicio, de la construcción y de la mantención, ya que sin sustitutos y con precio regulado la calidad puede degradarse.  Una solución consiste en establecer reguladores inde- Todo sistema regulatorio debe considerar las limita- ciones que enfrenta el regulador: posee peor informa- ción que el concesionario. Las asimetrías de informa- ción hacen necesario que las normas se basen en variables observables y verificables. El regulador debe poder contratar servicios técnicos privados de  Las concesiones viales entregan monopolios a empre- claros. Deben responder a los objetivos de sus supe- riores, aun cuando desde el punto de vista del sector regulado sectorial esto no sea conveniente. pendientes, inamovibles por un período relativamente largo y con autonomía financiera. Este regulador debería tener objetivos claros de calidad de servicio y de fijación de tarifas en casos de monopolio y responder por ellos ante el público. verificación; imponer multas adecuadas, reempla- zando el sistema actual que sólo puede aplicar multas bajas o caducar la concesión y; por último, desa- rrollar un sistema de reclamos de clientes que sea eficiente, fácil de usar y con información pública. Una limitante adicional de los reguladores actuales es que dependen de ministerios sectoriales. Éstos cum- sas concesionarias. Si este monopolio no se regula, los usuarios serán explotados: peajes muy altos o calidad de servicio demasiado baja. Al entregar las concesiones sin establecer una institucionalidad regulatoria se crea el riesgo de que el regulador no sea efectivo o que disponga de poderes que perjudi- quen a los concesionarios que ya han realizado sus inversiones. Los autores son profesores del Centro de Economía Aplicada (CEA) del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile e investigadores asociados al proyecto de infraestructura del Centro de Estudios Públicos (CEP). 2 Puntos de Referencia Centro de Estudios Públicos 1. Introducción Nuestro país se ha embarcado en un ambicioso programa de construcción de carre- teras. En adelante el sector privado se encar- gará de construir, financiar y operar los princi- pales caminos del país. Es natural que la dis- cusión se haya centrado en cómo se deben licitar las carreteras, ya que el notorio déficit vial existente requiere avanzar rápidamente en la construcción de las mismas. Esto explica por qué no se ha discutido aún la instituciona- lidad que debe regir a las concesiones viales. El propósito de este artículo es abrir el debate sobre este tema. 2. ¿Por qué regular? Existen al menos dos razones por las que es necesario que alguna institución públi- ca especializada regule el negocio vial. Prime- ro, las carreteras causan “externalidades”, vale decir, los costos y beneficios de un proyecto no sólo afectan a los agentes directamente in- volucrados (el concesionario y los usuarios) sino también a otras personas. Por ejemplo, un pro- yecto puede aumentar el ruido que deben so- portar quienes viven cerca de la carretera: una externalidad negativa. Este primer tipo de re- gulación, que está incluido en el diseño de las obras viales, no será abordado en este artícu- lo. La función de corregir estas externalidades corresponde al Ministerio de Obras Públicas (MOP), que es responsable por velar que sus diseños viales consideren estos factores. El se- gundo grupo de razones para regular carrete- ras ocurre en la etapa de operación y se debe a que las carreteras son frecuentemente mono- polios de hecho. En casos tales como la carre- tera Panamericana, no hay sustitutos de cali- dad comparable. En otros casos (por ejemplo, Kennedy y la Costanera Norte) es conveniente que un mismo concesionario opere rutas que son sustitutas —y por lo tanto constituya un monopolio—, porque esto disminuye el riesgo específico del negocio y, en consecuencia, re- duce lo que deben pagar los usuarios para que el proyecto sea rentable, siempre y cuan- do el monopolio no abuse de su poder. La regulación del negocio vial comprende varios aspectos. Dado el esquema de licitación utili- zado en Chile, no es necesario fijar peajes máximos —la variable de licitación en muchos casos— salvo en las carreteras urbanas. La razón para regular los monopolios es con el objeto de asegurar que se cumplan los estándares predeterminados de calidad de construcción y mantención de las obras concesio- nadas. La experiencia señala que cuando los usua- rios no disponen de alternativas y los precios máxi- mos están prefijados los concesionarios tienden a rebajar la calidad para recortar gastos. De esta ma- nera son los usuarios o los futuros concesionarios quienes sufren los perjuicios de una mantención in- adecuada o construcción de bajos estándares. Por ello, el regulador debe controlar que las carreteras satisfagan normas mínimas de calidad de servicio. Por ejemplo, los sistemas de cobro electró- nico de peajes deben ser confiables y precisos, los vehículos accidentados deben retirarse rápidamen- te, las autopistas deben señalizarse adecuadamente y la atención en plazas de peaje debe ser expedita. En un mercado competitivo no es necesario regular la calidad del servicio porque la empresa que atien- de mal pierde clientes, ya que éstos pueden cam- biarse a una empresa competidora. Esta alternativa no existe cuando la carretera es un monopolio. El caso reciente de la empresa de agua potable Lo Castillo ilustra muy bien este problema. Sus clientes no tuvieron más alternativa que soportar los proble- mas de suministro. A pesar de que es necesario regular las con- cesiones viales, no basta con dictar normas. Éstas serán efectivas solamente si se diseñan consideran- do las limitaciones inherentes a toda regulación y, además, si las instituciones encargadas de hacerlas cumplir enfrentan incentivos correctos. En el resto de este artículo discutimos las condiciones que deben tener las normas que regulan el servicio que pro- veen los concesionarios y las características desea- bles de la institución que vela por su cumplimiento. 3. Limitaciones de la regulación 3.1 Información asimétrica Una de las principales limitaciones que en- frenta todo regulador es que tiene peor acceso a información que el concesionario: la información es asimétrica. Por ejemplo, si los sistemas de cobro elec- trónico funcionan mal, el regulador no puede deter- Centro de Estudios Públicos Puntos de Referencia 3 minar, sin una investigación que puede tardar bas- tante, si la causa es la negligencia del concesiona- rio o problemas técnicos que escapan de su control. Puede ser incluso difícil que se entere que el sistema funciona mal, especialmente si los usuarios no pue- den reclamar en forma expedita. Las asimetrías de información tienen va- rias consecuencias. Primero, las variables es- pecificadas en las normas deben ser observa- bles y fácilmente verificables por terceros. Esto ha sido reconocido por el MOP que paulatina- mente ha ido eliminando de los contratos de concesión aquellas variables que no puede ob- servar. Por ejemplo, la concesión del acceso norte a Concepción requiere compartir utilida- des si éstas sobrepasan ciertos montos; el pro- blema es que el MOP necesita conocer los costos del concesionario, y éste tiene incenti- vos para inflarlos. En licitaciones recientes el MOP solicita una fracción de los ingresos a partir de cierto nivel, ingresos que se pueden medir en forma independiente si el regulador tiene la voluntad de hacerlo. Asimismo, es po- sible especificar estándares de calidad que debe satisfacer el camino, puesto que es facti- ble medirlos con equipos especializados, utili- zando empresas independientes. Segundo, es indispensable que el regu- lador contrate los servicios técnicos y profesio- nales que le permitan recolectar la informa- ción necesaria para fiscalizar sin depender del concesionario. Por ejemplo, si el contrato establece estándares mínimos de calidad de servicio, el regulador debería disponer de me- canismos que le permitan verificar su cumpli- miento y facilitar los reclamos de los usuarios. Tercero, las multas deben ser suficientes para disuadir al concesionario de violar las normas del contrato. Es decir, cumplir el con- trato debe ser más conveniente que pagar las multas. El problema es que las regulaciones en Chile no gradúan adecuadamente las sanciones. En efecto, éstas son demasiado bajas o draconianas: el fin de la concesión. Por ejemplo, en el caso de la futura concesión de la avenida Costanera Norte, las bases de licitación multan la mantención inadecua- da de la carretera en 200 UTM (alrededor de US$12.500), una suma insignificante en com- paración con los costos de mantenimiento. Las bases incluyen un artículo que indica que si el concesionario no cumple reiteradamente con el programa de mantención, el MOP puede extin- guir la concesión. Sin embargo, la continuidad de la concesión de la empresa de agua potable Lo Casti- llo sugiere que es muy improbable que el Estado llegue a utilizar este castigo. El costo político de extinguir una concesión es alto y el concesionario tiene enormes incentivos para hacer lobby contra esta medida. El problema, por lo tanto, es que por una parte las multas bajas no disuaden conductas indeseables (es más barato pagar que cumplir con el contrato) y por otra parte las sanciones extremas no son creíbles. Cuarto, el regulador debe aprovechar que los usuarios perciben primero el deterioro de la calidad del servicio ofrecido por el con- cesionario, ya que sufren las consecuencias de baches, señalizaciones defectuosas o pis- tas bloqueadas. Esto significa que es necesa- rio que existan mecanismos que faciliten los reclamos de los usuarios (por ejemplo, debe- ría bastar una carta) y que obliguen al regula- dor a investigar rápidamente. El regulador de- bería estar obligado a informar mensualmente sobre los reclamos recibidos, aquellos recha- zados, y las multas aplicadas. Los resultados de las investigaciones deberían ser abiertas al público. Esto no es así en la actualidad, ya que, por ejemplo, las bases de la licitación de la avenida Costanera Norte contemplan sola- mente que el concesionario tiene la obligación de informar cada 30 días al inspector fiscal de los reclamos que los usuarios le hayan he- cho al concesionario. 3.2 Reguladores dependientes Una limitante adicional de los reguladores en Chile es que, por lo general, están adscritos a un ministerio (el MOP en el caso de las concesiones de carreteras) lo que les resta independencia. La de- pendencia del Poder Ejecutivo causa varios proble- mas. En primer lugar, los ministerios cumplen simultá- neamente un rol de fomento y un rol regulador res- pecto de las empresas que participan en sus sectores. Estos roles entran en conflicto cuando la regulación intenta reproducir lo que resultaría si hubiera com- petencia, lo que favorece a los usuarios y aumenta el bienestar general, pero reduce las ganancias de las empresas. La experiencia mundial sugiere que los ministros suelen inclinarse por el fomento: los ministros de agricultura tratan de favorecer a los  4 Puntos de Referencia Centro de Estudios Públicos agricultores, los de transporte a los transportistas y los ministros de obras públicas consideran que una medida de su éxito es el número de obras inaugura- das. En segundo lugar, los reguladores de- ben mantener la confianza de sus superiores: el ministro respectivo y, en último término, el Presidente de la República. Investigaciones aca- démicas han mostrado que agentes con gran- des intereses en juego —en este caso los con- cesionarios— tienen enormes incentivos para invertir en actividades de lobby político para influir las decisiones de la autoridad. Suele suceder que las empresas tienen fácil acceso a los superiores del regulador, y que logran pre- sionarlo para que la regulación sea blanda. En cambio, el público tiene dificultades para organizarse y presionar para que el regulador sea efectivo, ya que el costo individual de organizarse es muy alto comparado con el beneficio individual. El tercer problema con un regulador de- pendiente es que no tiene objetivos claros. Así, responderá principalmente a los objetivos del Ejecutivo, el que en ocasiones preferirá sacrifi- car la adecuada regulación de las concesio- nes por otros objetivos de política. Un ejemplo claro de este problema es la regulación ban- caria en Chile antes de la crisis de 1982. Cuando en 1981 se hizo evidente que tarde o temprano se devaluaría el peso, el superinten- dente de Bancos debería haber obligado a los bancos a provisionar sus créditos en dólares y a limitar su endeudamiento; el objetivo del su- perintendente de Bancos es cautelar que el sistema bancario sea solvente. Sin embargo, el superintendente no lo hizo, porque ello hu- biese contradicho la política del Ejecutivo, que afirmaba que mantendría el tipo de cambio fijo a todo evento. La crisis se postergó con gran costo para el país. ¿Cómo solucionar estos problemas? La solución pasa por garantizar la independen- cia del regulador, separándolo del Ejecutivo. Esto requiere que la institución cuente con au- tonomía financiera, que el cargo del regula- dor tenga una duración suficientemente pro- longada y que no pueda ser sustituido. El ob- jetivo del regulador debe limitarse a fijar peajes socialmente óptimos sujetos a la restricción de que el concesionario recupere su inversión y obtenga una rentabilidad normal, y a cautelar que la calidad del servicio y la mantención de la obra sean adecuadas. Es necesario, además, que el regulador sea responsable ante la opinión pública y, en especial, ante los usuarios. Por lo tanto, debe- ría estar obligado a informar periódicamente sobre los resultados de su gestión. 4. Conclusión La concesión de carreteras es un nuevo tipo de negocios en que se otorga un monopo- lio de hecho a empresas concesionarias. Los monopolios deben ser regulados para que no exploten su poder a expensas de los usuarios; sin embargo, la discusión sobre la regulación de las concesiones ha brillado por su ausen- cia. En Chile se ha elegido concesionar prime- ro y desarrollar una institucionalidad regulado- ra más tarde. Esto abre la posibilidad de dos escenarios indeseables: primero, el regulador podría quedar en una posición débil frente a sus regulados, lo que perjudicaría a los usua- rios. Al mismo tiempo, existe la posibilidad de que la regulaclón posterior perjudique a los concesionarios después que éstos hayan he- cho las cuantiosas inversiones que demandan las carreteras que deben ser construidas. Por ello, sugerimos que se cree lo antes posible una institución independiente que establezca reglas del juego claras y permanentes para el sector y que fiscalice el cumplimiento de los contratos y la calidad de los servicios presta- dos.
Posted on: Fri, 19 Jul 2013 04:49:48 +0000
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