Mito 6 Los beneficios de la minería se quedan en los países donde se extraen los minerales, y las empresas contribuyen con el pago de diferentes impuestos en el desarrollo del país Como corolario de los efectos macroeconómicos resultantes de la “especialización minera”, hay que señalar el fenomenal proceso de captación y transferencia de valores excedentes que tiene lugar a través del conjunto de dispositivos de política económica instalados con las reformas mineras de los ’90: todo el andamiaje fiscal, financiero, comercial y regulativo (ambiental y laboral) instalado con las reformas “componen”, en su conjunto, las extraordinarias tasas de rentabilidad de las grandes corporaciones mineras transnacionales. Los aspectos que tienen un rol clave en la construcción política de la rentabilidad empresarial minera son, en primer lugar, la ingeniería fiscal compuesta de inéditas exenciones y beneficios impositivos que inciden de modo determinante en la porción de las rentas de explotación que los estados y las sociedades ceden a favor de los “inversionistas”. El resultado es una ecuación financiera asimétrica: ingresos fiscales exiguos versus ganancias empresariales extraordinarias. Esto permite que coexistan en un mismo territorio empresas inmensamente ricas y pueblos extremadamente pobres, como ocurre en Catamarca, donde la actividad de Minera Alumbrera, a pesar de estar en funcionamiento desde hace más de 15 años, con exportaciones que superan el presupuesto provincial, no ha contribuido al mejoramiento de los niveles de pobreza e indigencia provincial. Una primera cuestión que hay que aclarar es que, a diferencia de lo ocurrido con los demás recursos naturales, especialmente con los hidrocarburos,20 no fue la reforma constitucional del año 1994 la que “provincializó” los recursos mineros. En efecto, las minas y sus minerales siempre fueron, en nuestra legislación, de dominio privado de la provincia o de la nación, según el lugar en el que se encuentren. Fue en el año 1864 cuando el Poder Ejecutivo envió al Congreso Nacional un proyecto de Código de Minería. En el “Título I: De las minas y su dominio” de dicho proyecto, se establecía que “los minerales pertenecen a la Nación si se encuentran en depósitos naturales, aunque esta puede conceder a los particulares el derecho de explotarlos en su propio beneficio, conforme a los términos y condiciones que el proyecto establece”. Resulta evidente que esta disposición tenía como fuente la legislación de países unitarios (centralistas), como Chile, Austria o Francia, lo que colisionaba con el modelo federal impuesto a nuestras instituciones. Justamente por ello, este proyecto jamás fue tratado por el Congreso Nacional dado que negaba a las provincias la propiedad de las minas existentes en su territorio. En esos años, ya existían, además, las disposiciones del Código Civil sobre la materia (Art. 2342, inciso 2º), que ratificaban el dominio de los minerales a las provincias o al Estado Nacional según su ubicación territorial. Fue el presidente Bartolomé Mitre, en el mes de septiembre de 1885, quien finalmente envió el proyecto al Congreso Nacional, el cual lo aprobó luego de algunas reformas. De esta manera, el 25 de noviembre de 1886, se sancionó la Ley 1.919, que comenzó a regir a partir del 1 de mayo de 1887. Así, nuestro Código de Minería tiene, desde su misma creación en el siglo XIX, la disposición establecida en su artículo 7°, la cual señala que: “Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el territorio en que se encuentren.” 20 En el año 1992, la Ley 24.145 transfirió “el dominio público de los yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional a las provincias en cuyos territorios se encuentren, incluyendo los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una distancia de doce millas marinas medidas desde las líneas de base reconocidas por la legislación vigente”. Esta norma borró de un plumazo la Ley 17.319, que había ratificado la propiedad inalienable e imprescriptible de los yacimientos de hidrocarburos como pertenecientes al patrimonio del Estado Nacional. Estas disposiciones que establecen el dominio provincial de los recursos mineros, fueron ratificadas con la reforma Constitucional del año 1994. Así nuestra Carta Magna establece que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.” Durante los ’90, como en otros países de la región, la introducción del nuevo modelo de megaminería en la Argentina se realizó gracias a una serie de leyes promulgadas durante los dos mandatos de Carlos Menem (1989 – 1995; 1995 – 1999). Con este marco, la actividad minera es la actividad extractiva que más ha sido beneficiada e incentivada por la legislación de nuestro país. El régimen jurídico aplicable a la minería cuenta con un tratamiento impositivo y financiero diferencial con beneficios exclusivos para el sector que, si bien se originan en la década de los ’90, permanecen y se consolidaron en los últimos años (ver cuadro 1). En mayo de 1993, entra en vigencia la Ley 24.196 de Inversiones Mineras, que, con posterioridad, fue modificada por las Leyes 24.296, 25.161 y 25.429, las cuales acentúan y profundizan aún más los beneficios impositivos y financieros a la actividad. Estas normas —a las cuales adhirieron la totalidad de las provincias mineras— otorgan, confundiendo seguridad jurídica con seguridad económica, a la minería un régimen de Estabilidad Fiscal del que no goza ningún habitante de nuestro país por el término de 30 años. Esto significa que los sujetos alcanzados por estos beneficios no pueden ser afectados por ese plazo por la creación de nuevos impuestos, el aumento de alícuotas, impuestos aduaneros, la derogación de exenciones otorgadas, la eliminación de deducciones admitidas, etc., tanto a nivel nacional y provincial como municipal. Esta estabilidad fiscal permitió, entre otras cosas, que las empresas mineras acogidas a este régimen no sufran el gravamen a los débitos y créditos bancarios, más conocido como “Impuesto al cheque”. Cuadro Nº 1: Principales leyes argentinas que rigen la actividad minera (1993 – 2001) (elaboración: Svampa, Bottaro y Sola, 2009) Nº de ley y nombre Fecha Ley 24.196 Inversiones Mineras Abril 1993 Ley 24.224 Reordenamiento Minero Julio 1993 Ley 24.227 Creación de la Comisión Bicameral de Minería Julio 1993 Ley 24.228 Ratificación del Acuerdo Federal Minero Julio 1993 Ley 24.402 Régimen de Financiamiento y devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado (IVA) Noviembre 1994 Ley 24.498 Actualización del Código de Minería Julio 1995 Ley 24.585 Protección Ambiental para la Actividad Minera Noviembre 1995 Ley 25.243 Tratado Binacional entre la Argentina y Chile de Julio 1996 Integración y Complementación Minera (suscripción por Diciembre 1997 ambos países) Ley 25.161 Valor boca mina Octubre 1999 Ley 25.429 Actualización minera Mayo 2001 En el pago del Impuesto a las Ganancias tienen un régimen que les permite deducciones y beneficios de todo tipo y alcance: a) Deducción del 100% de los montos invertidos en gastos de prospección, exploración y demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económica del proyecto. Además, esta deducción podrá realizarse sin perjuicio del tratamiento otorgado por la normativa general de Impuesto a las Ganancias, como gasto o inversión amortizable, lo que se traduce en una doble deducción de estos gastos. b) Exención del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta respecto a los activos (patrimonio) de las empresas mineras. c) Deducción del Impuesto a las Ganancias de hasta el 5% de los costos operativos que establezcan para prevenir y subsanar las alteraciones del ambiente.21 d) Exención del Impuesto a las Ganancias respecto de aquellas utilidades provenientes de aportes en el Capital Social de las empresas incluidas en el Régimen Minero.22 e) “Amortización acelerada” 23 en el impuesto a las ganancias respecto de las inversiones de capital que se realicen para la ejecución de nuevos proyectos mineros y para la ampliación de la capacidad productiva de las operaciones mineras existentes, así como aquellas que se requieran durante su funcionamiento. f) Capitalización del avalúo de reservas de mineral económicamente explotable que tendrá “efectos contables exclusivamente, careciendo por tanto de incidencia alguna a los efectos de la determinación del impuesto a las ganancias” (Ley 24.196, Art. 15). La relación con las regalías se encuentra prevista en el artículo 22° de la Ley 24.196. Este establece que las provincias no podrán cobrar un porcentaje superior al 3% sobre el valor “boca mina” del mineral extraído. Si este porcentaje parecía escaso, la problemática es mayor si consideramos que, al utilizar el mecanismo de “valor boca de mina”, se permite la deducción de gastos operativos, disminuyendo la base imponible y dificultando los controles y transparencia en los métodos de cálculo. 21 El Artículo 23 de la Ley 24.196 establece que las empresas constituirán una previsión especial a los efectos de prevenir y subsanar las alteraciones del medio ambiente, pero la fijación del importe anual de dicha previsión no sólo “quedará a criterio de la empresa”, sino que también, un gran porcentaje se considerará como cargo deducible del impuesto a las ganancias. 22 La ampliación del capital y emisión de acciones a que diere lugar la capitalización de los aportes mencionados en el párrafo anterior estarán exentas también del impuesto de sellos. 23 La amortización significa reconocer el desgaste o pérdida de valor de un bien. En efecto, fue la Ley 25.161, sancionada en 1999, la que perfecciona el saqueo, definiendo el valor “boca mina” como el valor obtenido en su primera etapa de comercialización, menos los costos directos u operativos necesarios para llevar el mineral de “boca mina” a dicha etapa. Este método de cálculo permitió que en San Juan —paradigma de esta gran minería—, en concepto de regalías, la empresa Barrick Gold, por Veladero (la mina más grande de la provincia), haya aportado, en el año 2009, solo el 1,7% en concepto de regalías del mineral extraído. Esto significó que, del total de ingresos de la provincia por todo concepto, el ingreso por regalías de Veladero haya consistido en menos del 1% del total (38 millones de pesos de regalías sobre un ingreso total de 3.960 millones de pesos). Además, las regalías mineras se aplican sobre aquellos metales declarados y tipificados por la empresa minera, haciendo abstracción de otros subproductos y/o derivados (otros minerales) producto de la extracción. Efectivamente, los controles a las empresas mineras son deficitarios para fiscalizar la comercialización de los minerales que constituyen la base imponible sobre la que las empresas tributan.24 Una investigación llevada a cabo por el Dr. Antonio Gustavo Gómez, fiscal general en el ámbito de la justicia federal de la Jurisdicción n° 15 (Tucumán, Catamarca y Santiago del Estero), imputa a Minera Alumbrera por la exportación de minerales no declarados. Esta empresa extrae los minerales en la provincia de Catamarca, los transporta a través de un mineraloducto hasta la provincia de Tucumán, y desde allí son enviados en tren hasta la localidad de San Lorenzo (Provincia de Santa Fe), desde donde son exportados a distintos países. Este procedimiento varía cuando las empresas exportan lingotes de oro por vía aérea, pudiendo hacerse desde sus propios aeropuertos. En el marco de la investigación del fiscal Gómez, Gendarmería procedió al secuestro, y posterior análisis, de parte de los materiales que se transportaban en tren desde Tucumán hasta San Lorenzo. En dicho procedimiento se constató la presencia de minerales valiosísimos que Minera Alumbrera ni siquiera menciona. En virtud de lo expuesto, el fiscal puso en conocimiento de la situación al Procurador General de la Nación, quien anotició al Fiscal General de Rosario (Jurisdicción nº 12), abriéndose luego una causa por contrabando. Lo antedicho evidencia que en el marco de la actividad minera la falta de mecanismos de control es alarmante. 24 Ver pedido de informes N° 2773-D-2008 de la diputada nacional Fernanda Reyes. Más aún, de la investigación del fiscal se desprende también que la declaración final en los permisos aduaneros de embarque, es cumplimentada (tipos de minerales y cantidades despachadas de cada uno) por quien recibe la carga en destino (Japón, Corea, Alemania, España y otros países), impidiendo el cotejo con aquello que fue efectivamente exportado. El INDEC señala mensualmente en “Intercambio Comercial Argentino”: “En virtud de la resolución 281/98, los exportadores de minerales tienen opción de modificar el valor de sus transacciones en virtud de las variaciones en la cantidad y en la ley del mineral constatadas por el comprador. Esta opción puede ser ejercida dentro de los seis meses de embarque, con posibilidades de prorrogar este plazo por otros seis meses”. En suma, lo que tributan en el país las empresas mineras termina siendo fijado por los destinatarios de dichas exportaciones. Por otra parte, en la Patagonia la gran minería está terminando de gozar de reintegros porcentuales sobre el valor de las exportaciones de mercaderías originarias de dicha región. Mediante el sistema de “reembolsos adicionales” por exportaciones desde puertos ubicados al sur del río Colorado,25 el Estado Nacional devolvía a las empresas hasta un 13% del valor facturado por la mercadería despachada. El porcentaje de reintegro depende de la posición geográfica del puerto, siendo mayor cuanto más austral fuera el puerto de embarque. Así, se dio que el Estado Nacional terminara reembolsando a mineras radicadas en Santa Cruz una suma mayor que la aportada por la empresa a la provincia en concepto de regalías. La Ley 24.490 prevé un cronograma de disminución de 1% por año a partir del 31 de diciembre de 1999 hasta la extinción paulatina de estos reintegros. 25 Aplicables a exportaciones mineras y de otros productos, aunque la minería en Santa Cruz ha sido de las mayores beneficiarias. Ley 23.018 (año 1983), prorrogada por su modificatoria, Ley 24.490 (año 1996). Las empresas mineras también están exentas del pago de derechos a la importación y de todo otro impuesto por la introducción de bienes de capital y todo insumo relacionado con la ejecución de sus actividades. Esta previsión, además de discriminatoria, no contempla siquiera la necesidad de proteger e incentivar la industria local. Adicionalmente, la libre importación de bienes de capital y de insumos complejos —muy requeridos por la minería de gran escala— consolida estructuralmente un esquema de intercambio asimétrico basado en la especialización de bienes primarios y ambiente-intensivos en los países dependientes y la concentración de la producción de bienes conocimiento-capital- intensivos en los países centrales, reforzando las tendencias estructurales ya mencionadas a la dependencia tecnológica y a la baja tasa de retención local de valor de las inversiones. Para consolidar esta estabilidad fiscal, es la propia Ley 24.196, en su artículo 11°, la que instituye una especie de reaseguro al establecer que “cualquier alteración al principio de estabilidad fiscal, enunciado en el presente Título, por parte de las provincias y municipios, que adhieran y obren de acuerdo al artículo 4°, última parte, dará derecho a los inscriptos perjudicados a reclamar ante las autoridades nacionales o provinciales, según correspondiera, que se retengan de los fondos coparticipables que correspondan al fisco incumplidor, los montos pagados en exceso, para proceder a practicar la devolución al contribuyente”. Otra ventaja impositiva es otorgada por la Ley 24.402, que instituye un régimen diferencial de financiamiento destinado al pago del IVA que grave las operaciones o compra o importación de bienes de capital, y las inversiones realizadas en obras de infraestructura física para la actividad minera. Si la Ley 24.196 y sus complementarias se encargaron de otorgar exenciones y beneficios impositivos y fiscales a nivel nacional, el denominado “Acuerdo Federal Minero”,26 firmado entre las provincias y la Nación, se encomendó esa tarea respecto de los impuestos, tasas y gravámenes provinciales y municipales. 26 Este acuerdo fue firmado por el Presidente de la Nación Argentina, Carlos Saúl Menem; los Gobernadores de las Provincias de Buenos Aires, Eduardo Duhalde; de Catamarca, Arnoldo Castillo; de Chaco, Rodolfo J. Tauguinas; de Chubut, Carlos Maestro; de Córdoba, Eduardo Angeloz; de Entre Ríos, Mario A. Moíne; de Formosa, Vicente Joga; de Jujuy, Roberto Domínguez; de La Pampa, Rubén Marín; de La Rioja, Bernabé Arnaudo; de Mendoza, Rodolfo Gabrielli; de Misiones, Federico Ramón Puerta; de Neuquén, Jorge Sobisch; de Rio Negro, Horacio Massaccesi; de Salta, Roberto Ulloa; de San Juan, Juan Carlos Rojas; de San Luis, Adolfo Rodríguez Saa; de Santa Cruz, Néstor Kirchner; de Santa Fe, Carlos A. Reutemann; de Santiago del Estero, Carlos A. Mujica; de Tierra del Fuego, José A. Estabillo; de Tucumán, Ramón Ortega; el Ministro de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio de Corrientes, Bernardo Laurel; el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos, Domingo Cavallo; el Ministro del Interior, Dr. Gustavo Osvaldo Béliz; el señor Secretario de Minería, Ángel Eduardo Maza; y el Secretario General del Consejo Federal de Inversiones, Ing. Juan José Ciácera. 27 Decreto 753/04: “Art. 1º - Déjase sin efecto la obligatoriedad del ingreso y negociación en el mercado de cambios de las divisas provenientes de la exportación de productos, que fuera prevista por los Artículos 1°del Decreto 2581/64 y 10 del Decreto 1555/86, correspondientes a las empresas mineras que con posterioridad a la vigencia del presente decreto obtengan los beneficios reconocidos en el Artículo 8° de la Ley 24.196 y sus modificaciones, respecto de un nuevo proyecto o de una ampliación de unidades productivas existentes. Art. 2º - No será aplicable a las empresas alcanzadas por las disposiciones del artículo precedente, la condición de previa negociación de las divisas correspondientes o entrega de la documentación pertinente, prevista por el Artículo 10 del Decreto 1555 de fecha 4 de septiembre de 1986, para el pago a los exportadores de las devoluciones previstas en dicha norma. Art. 3º - Déjanse sin efecto las restricciones a la libre disponibilidad de las divisas provenientes de financiamientos externos para el desarrollo de emprendimientos mineros productivos en el país destinados a la exportación, correspondientes a las empresas mineras que con posterioridad a la vigencia del presente decreto obtengan los beneficios reconocidos en el Artículo 8° de la Ley 24.196 y sus modificaciones. Las erogaciones u obligaciones que en virtud del proyecto deban efectuarse o cumplirse con el exterior deberán atenderse con los fondos mencionados en este decreto, salvo que luego de la aplicación a dicho fin, resulten insuficientes. En este último caso, el acceso al mercado de cambios será posible en la medida que se dé cumplimiento a las normas generales cambiarias que sean de aplicación para el tipo de financiación. 28 (Inglés) alejado de la costa. En sentido figurado, “paraíso fiscal”. Es decir, centro financiero con un nivel impositivo muy bajo, donde las empresas deciden operar para lograr mayores beneficios económicos. Este se firmó en mayo de 1993 y fue ratificado dos meses después por el Congreso Nacional a través de la Ley 24.228. Algunos de los beneficios acordados en el mismo son los siguientes: eliminación de gravámenes y tasas municipales que afecten directamente la actividad minera; eliminación del Impuesto de Sellos en todos los actos jurídicos relacionados con la prospección, exploración, explotación y beneficio de sustancias minerales; compromiso de las provincias de “evitar distorsiones en las tarifas de energía eléctrica, gas, combustibles y transporte que pudieran afectar a la actividad minera”. Junto a los beneficios del régimen impositivo, otros importantes componentes de los dispositivos extractivos de excedentes involucrados con las grandes operaciones mineras son, desde el punto de vista financiero y cambiario, la libre disponibilidad de divisas establecidas para el sector, así como la remisión libre e incondicionada de utilidades y la plena repatriación del total de las inversiones realizadas. En este sentido, fue en el año 2004 cuando se sancionó el Decreto Nº 753/04,27 por el cual se dejó sin efecto la obligatoriedad del ingreso y negociación en el mercado de cambios de las divisas provenientes de la exportación de productos correspondientes a las empresas mineras, ya sea respecto de un nuevo proyecto o de una ampliación de unidades productivas existentes. Este Decreto también deja sin efecto las restricciones a la libre disponibilidad de las divisas provenientes de financiamientos externos para el desarrollo de emprendimientos mineros en nuestro país destinados a la exportación. A ello se suma la posibilidad de establecer cuentas offshore28 como base de sus activos financieros y de depósitos de divisas originadas en sus exportaciones. Tanto el régimen de paridad y estabilidad cambiaria —que impide la fijación de un tipo de cambio diferencial para la actividad, a través del cual se podrían captar rentas extraordinarias provenientes de vaivenes en los precios internacionales— como las políticas de sostenimiento de tipos de cambio altos favorables a las exportaciones constituyen otros tantos mecanismos indirectos de estímulos estatales a la rentabilidad de las empresas mineras. En este sentido, se ha difundido la creencia (una especie de submito) de que el actual modelo minero es un legado de la década de los ’90 imposible de modificar, y cuyas consecuencias tenemos que soportar pasivamente. Si bien es verdad que las normas fueron impuestas en esa década, no es menos cierto que es posible desarmar el actual andamiaje jurídico legal del actual modelo minero. A modo de ejemplo, existen proyectos de ley que proponen la modificación integral del Código de Minería y la derogación de las leyes que permiten el saqueo, que no pueden ser tratados en el Congreso de la Nación porque el bloque oficialista custodia la inmutabilidad de dichas normas y no admite siquiera su discusión en las comisiones. Por ello, no resulta casual que la Comisión de Minería de la Cámara de Diputados de la Nación se encuentre presidida actualmente por el diputado sanjuanino del Frente para la Victoria, Héctor Daniel Tomas —mano derecha del gobernador José Luis Gioja —, y que la anterior presidencia también haya estado en manos de un legislador del FpV: la diputada riojana Griselda Herrera. Pero no sólo se garantiza la inalterabilidad del “modelo minero” que arrancó en la década de los ’90, sino que éste se ha consolidado, e, incluso, acentuado en los últimos años. Al comenzar el año 2004, el ex presidente Néstor Kirchner, en oportunidad de presentar el “Plan Minero Nacional 2004/05”, expresó: “El sector minero argentino es uno de los que durante la década del ’90, con cambios importantes en la legislación, empezó a tener un punto de inflexión que le permitió avizorar un destino estratégico diferente”. En el mismo discurso el ex Presidente dijo dirigiéndose a los “representantes del sector minero”: “[...] todo lo que ayude al sector y ustedes como empresarios vean como una perspectiva clara de incentivar la inversión y crean que esa inversión se puede incentivar con determinadas medidas que podemos conversar, estamos absolutamente dispuestos a escuchar [...]” (Kirchner, 2004). Consecuente con este discurso, fue Néstor Kirchner quien el 17 de junio de 2004, emitió el Decreto Nº 753/04 previamente mencionado. Así, como una especie de broche de oro al entramado legal de entrega y saqueo conformado en la década de los ’90, las empresas transnacionales no sólo gozan de los beneficios impositivos y financieros antes descritos sino que ni siquiera están obligados a liquidar en nuestro país las divisas generadas por la explotación de nuestros minerales. Quien mejor explica la continuidad del “modelo minero” es el propio vicepresidente de Minera Alumbrera: “Este régimen fue fijado a mediados de los ’90. Fue reafirmado como política de Estado no sólo por el gobierno actual. Eso sucedió en el momento en el que el actual gobernador de San Juan estaba en el Senado, es decir, el ex senador Gioja cuyo hermano se encuentra hoy presente. Esta política de Estado fue confirmada por el gobierno radical de De la Rúa, por el de Duhalde y más recientemente por el de Kirchner. Cuando se hace alusión a la Argentina en el tema minero se tiene un gran respeto por el régimen que ha existido”.29 Por otra parte, el Código de Minería declara expresamente que el Estado no puede explotar ni disponer de las minas y, por eso, les concede a los “... particulares la facultad de buscar minas, de aprovecharlas y disponer de ellas como dueños...” (Ley 1.919, Artículo 8°). En las minas de sustancias metalíferas (o de primera categoría) el suelo es definido como “accesorio”, lo cual implica que no pertenecen al propietario de la tierra en la cual fueron descubiertas, sino a la provincia. En este nivel de gobierno radica pues la facultad de otorgar la concesión de explotación de las minas que fueran descubiertas y las caducadas y vacantes. La construcción de un andamiaje legal específico, fue acompañada desde el Banco Mundial mediante el Programa de Asistencia a la Minería Argentina (PASMA), cuyo principal objetivo fue el de realizar reformas regulatorias e institucionales tendientes a alentar la inversión privada en minería (SECyT Plan Nacional Plurianual 1998/2000 – Anexo Minería). 29 Palabras del Sr. Julián Rooney, vicepresidente de La Alumbrera y representante de la Cámara de Empresarios Mineros, ante la Comisión de Minería de la Cámara de Diputados de la Nación. El proyecto tuvo una duración de 6 años (1995 – 2001), ejecutándose a nivel del Estado Nacional y seis provincias. Posteriormente, se llevó adelante la segunda fase, incluyendo esta vez a 17 provincias. Entre los componentes del proyecto se encuentran el desarrollo del marco institucional, el sistema de catastro y registro minero, el manejo ambiental, el sistema unificado de información minera. Asimismo, se implementó una legislación de “facilitación fronteriza” para que los límites entre países y sus consecuentes incumbencias no fueran un impedimento para la explotación a ambos lados de la Cordillera de Los Andes. El Tratado de Integración y Complementación Minera con Chile, firmado en julio de 1996, rige la explotación integrada de yacimientos compartidos por los dos países. Este instrumento jurídico es un verdadero símbolo de entrega de soberanía a los negocios de la gran minería multinacional, ya que permite a las multinacionales mineras la exploración y explotación de los recursos mineros existentes en las zonas cordilleranas casi sin restricciones, otorgando facilitaciones tributarias y fronterizas inéditas. Mediante dicho tratado, los estados nacionales de Chile y la Argentina transfirieron poder de decisión y soberanía, configurándose así un territorio donde se desdibujan las fronteras y se genera una legalidad propia a los intereses mineros. Admite la explotación y aprovechamiento “unificado e integral” de yacimientos que se encuentren emplazados sobre una franja de ancho variable hacia ambos lados del límite internacional. Los inversores podrán usar los recursos naturales, entre ellos el agua, para utilidad del yacimiento, se encuentren o no dentro del área concesionada. Expresamente se encargaron de sortear cualquier impedimento que existiera en las legislaciones internas de los países, relativo a las zonas fronterizas calificadas como de seguridad nacional. Increíblemente, su ámbito de aplicación se monta sobre la frontera común y territorios adyacentes, configurando una unidad territorial y administrativa distinta —casi como un tercer país—, con normativa tributaria y fuerzas de seguridad propias, donde la frontera desaparece para los negocios mineros, con una autoridad supranacional a cargo. Para regular cuestiones puntuales o el desarrollo de determinados emprendimientos mineros se firmarán Protocolos Adicionales Específicos, los que serán generados por la Comisión Administradora. El propio tratado se garantiza su propia inmunidad e inalterabilidad al establecer que recién transcurridos treinta años de su vigencia se podrá denunciar el mismo, no pudiendo surtir efecto dicha denuncia antes de los tres años de efectuada. En este caso, sus disposiciones continuarán vigentes para las inversiones efectuadas con anterioridad a la fecha que se diera aviso de la terminación del Tratado, hasta el cese del negocio minero. En el marco de este tratado, el primer emprendimiento que proyecta desarrollarse es Pascua-Lama, localizado, en nuestro país, en la provincia de San Juan, que se convertirá en un área con fiscalidad especial sin antecedentes en ninguna parte del planeta. El propio Peter Munk, presidente de Barrick Gold, se reunió varias veces con las máximas autoridades de la Argentina, Chile, y la provincia de San Juan, para destrabar y acelerar las negociaciones entre ambos países, con respecto al tratamiento impositivo que darían al proyecto, en función de su posición a ambos lados del límite internacional. Finalmente, en abril de 2009 el Gobierno argentino firmó un acuerdo con su homólogo chileno. Diputados nacionales argentinos solicitaron infructuosamente copias del mismo al Poder Ejecutivo. El alcance geopolítico de esta maquinaria productora del “Potosí del Siglo XXI” encuentra en las declaraciones de sus voceros algunas emblemáticas instancias de impudor. Ejemplo de ello son las declaraciones de Aaron Regent, gerente de Barrick Pascua Lama, quien dijo que considerando el precio de la plata, 18 dólares la onza al momento de sus afirmaciones, “se obtiene todo el oro gratis” (Banco Central de Venezuela, 2010; Universidad Nacional de Jujuy, 2010).30 Más allá de todas las exenciones y beneficios tributarios directos, este esquema fiscal favorece la licuación de las obligaciones tributarias a través del mecanismo de “precios de transferencia” que tiende a subvaluar contablemente las utilidades de las firmas. Como es unánimemente admitido, incluso por quienes han estado involucrados en la implementación de las reformas, este régimen tributario “ha permitido que el sector funcionara en el transcurso de los ’90 con altas tasas de rentabilidad sobre el capital invertido, mayores sin duda de las que se hubieran obtenido en caso de que la industria minera hubiera estado sujeta a las generales de la ley” (Katz y otros, 2001: 66), a tal punto que, durante los primeros años de la década pasada, se han levantado fuertes voces críticas reclamando el cambio de la legislación tributaria para la minería. De hecho, en Chile y en Perú, se dieron sendas discusiones parlamentarias sobre la captación fiscal de las extraordinarias rentas mineras. Estas discusiones desembocaron, en el caso chileno, en la sanción de la Ley n° 20.026/2005, que establece el pago de un impuesto equivalente al 5% de las Utilidades Operacionales para empresas (o grupo de empresas relacionadas) que venden más de 50 mil toneladas métricas finas (TMF) de cobre al año, o su valor equivalente para otros productos mineros.31 30 Condición que se habría acentuado aún más desde entonces. En septiembre de 2010, la plata superó los US$ 20 la onza, y en abril de 2011, los US$ 40 la onza. “Producción de oro en Pascua Lama tendrá costo negativo por precio de la plata, según Barrick. Por David Roberts. Se proyecta que Pascua Lama producirá un promedio de 750.000 – 800.000 oz/año de oro y 35 mil oz/año de plata durante sus cinco primeros años de operación. Los costos directos totales se estiman entre US$ 20 a 50/oz de oro, si se toma en cuenta un precio de la plata de US$ 12/oz, lo que la transforma en unade las minas de oro de menor costo del mundo, según Barrick. Pero con los precios que registra la plata por estos días, cerca de US$18/oz, “se obtiene todo el oro gratis”, expresó el ejecutivo”. La nota original, publicada por Bussines News Americas el 09 de abril de 2010, ha sido eliminada de su sitio web. Puede encontrarse en las referencias citadas. Fuente sobre cotizaciones: London Bullion Market Association (LBMA), pp.6. 31 Uno de los casos emblemáticos que incentivó y sirvió de marco para alentar el debate sobre los escasos niveles de tributación de las grandes empresas mineras en Chile fue el de la mina “Disputada de las Condes” operada por Exxon Minerals (filial de Exxon Mobil), la que desde 1978 y hasta 2002 había presentado balances deficitarios, por lo que nunca había pagado impuestos durante todos esos ejercicios. Pese a ello, en 2002 la mina fue vendida a la Anglo American por un valor de 1.300 millones de dólares (Folchi D., 2003). 32 La legislación peruana fijaba que las empresas mineras podían deducir del pago del impuesto a las rentas hasta el 80% de las utilidades, si estas eran reinvertidas. Los abusivos recursos a esta disposición llevaron a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) a plantear la supresión de este beneficio, lo que se concretó mediante la Ley 27.343 (2000). No obstante ello, invocando el principio de estabilidad tributaria, varias mineras iniciaron acciones judiciales reclamando dicho beneficio. Pese a la oposición de congresistas y de la propia dirección de la SUNAT, el Ministerio de Energía y Minas concedió los beneficios de eximición del impuesto a las rentas por alrededor de ciento cincuenta millones de dólares, solo para los ejercicios de 2001 y 2002 (De Echave y otros., 2009b). En el caso peruano, llevaron, en el año 2000, a la eliminación de las exenciones impositivas por reinversión de utilidades32 (mecanismo mediante el cual la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, SUNAT, calculó que las empresas evadían el pago de más de cien millones de dólares anuales en obligaciones tributarias); en 2004, a la implementación de un régimen de regalías (que no afecta a las explotaciones que se hayan radicado hasta esa fecha, cubiertas por el beneficio de los contratos de estabilidad tributaria); y en el año 2006, a la aplicación de un “óbolo voluntario”, equivalente al 3% de las utilidades netas que las empresas mineras “accedían” a aportar para la constitución de un fondo “destinado a luchar contra la pobreza, la desnutrición y la exclusión social en las zonas más deprimidas del país”, según las palabras del presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, en su exposición del “acuerdo” alcanzado con las mineras ante el Congreso del Perú (24 de agosto de 2006) (De Echave, 2008: 349). En la Argentina, en un contexto de fuertes incrementos de los precios de los metales y de extraordinarias ganancias empresariales, finalmente el Gobierno fijó un gravamen sobre las exportaciones mineras (del 10% para concentrados de cobre y del 5 % para el oro) a partir del año 2002, lo que no afectó a los proyectos radicados antes de esa fecha. En el año 2008, la Secretaría de Minería de la Nación procuró aplicar las retenciones a la totalidad del sector de la gran minería por sus escalofriantes ganancias (entre 2002 y 2007, el oro había aumentado de 300 a 800 dólares la onza, y el cobre, de 0,75 a 3,5 dólares la libra). Esto generó la inmediata reacción corporativa de la actividad con la presentación de reclamos judiciales por parte de las empresas mineras alcanzadas por la medida, al entender que la misma violaba el principio de “estabilidad fiscal y tributaria” y se afectaba la “seguridad jurídica”.33 Además de algunos beneficios y regímenes que la minería comparte con otras actividades, el Ministerio de Economía de la Nación estimó para 2007 un gasto tributario (impuestos no percibidos por el Estado) como promoción específica a la actividad minera (aplicación de la ley 24.196 y en mucho menor medida ley 22.095) de 913,6 millones de pesos. La aplicación de retenciones a todo el sector minero implicó que dicho gasto tributario estimado se redujera a 396,6 millones de pesos para 2008, y a 430,6 millones de pesos para 2009 (Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal,34 2009). En la actualidad, asimismo, se discute internacionalmente las prebendarias ganancias del sector, incluso en países mineros como Australia. Según Nicolás Gutman (2010) “En tanto, Australia piensa gravar el sector (minero) en más de 75.000 millones de dólares en esta década para el financiamiento de la infraestructura del país y Canadá recibe más de 50.000 millones por las operaciones de sus empresas en el extranjero. Mientras, el Estado argentino con suerte salvará los glaciares, cobrará un exiguo 3 por ciento de regalía en boca de mina y de los pasivos ambientales futuros, bien, gracias”.35 33 En medios nacionales, se explicitó la capacidad de lobby de las transnacionales. Ver, entre otros: “El gobierno estudia aplicar retenciones a la minería. Resistencia de las empresas. Pelea para no compartir la mina de oro. La poderosa cámara minera presiona a funcionarios y legisladores para frenar la instrumentación de una escala de retenciones a las exportaciones mineras. Ganancias fabulosas contabilizan las compañías por el alza internacional de los metales”, por Roberto Navarro. Página 12, 28 de noviembre de 2007. Las empresas que iniciaron causas: Minera Alumbrera, Bórax Argentina, Procesadora de Boratos Argentinos, Minera del Altiplano. La Cámara Argentina de Empresarios Mineros (CAEM) denunció entonces que a empresas del sector se les exigió un impuesto a la exportación, que “no forma parte de la legislación fiscal que regula su actividad”. Ver también “D e actividad marginal a gran privilegiada. La ley que el inversor soñó”, por Fernando Krakowiak, Página 12, 28 de noviembre de 2007; y “Mineras denuncian alza irregular impuestos Argentina”, Reuters América Latina, 4 de diciembre 2007. 34 Unidad dependiente de la Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y finanzas Públicas, Presidencia de la Nación. Sin considerar las múltiples y diversas operaciones fraudulentas verificadas y/o posibles en materia fiscal en la minería reciente, es claro que el régimen tributario creado con las reformas de los ’90 constituye un aspecto central en la composición de las extraordinarias tasas de ganancia obtenidas por las grandes corporaciones mineras en la región. Desde el punto de vista de las empresas, el régimen fiscal minero en la región garantiza las más altas tasas de rentabilidad para el sector a nivel mundial: tal como indica un reconocido estudio comparado sobre la incidencia tributaria en las tasas de rentabilidad de proyectos mineros realizado por la Escuela de Minas de Colorado en 1997 y modificado por la CEPAL en 1998; Chile, Argentina, México, Perú, y en menor medida, Bolivia y Brasil, aparecen entre los 23 principales países mineros que garantizan las más altas tasas de retorno. 35 Sobre Australia y la presión minera, dice Nicolás Gutman , economista del Centro Cultural de la Cooperación, en el mismo artículo: “La renuncia a fines de junio del primer ministro de Australia, Kevin Rudd, está estrechamente ligada a su enfrentamiento personal al poderoso lobby minero y su plan de gobierno para la reforma impositiva de las industrias extractivas. El plan intentó reemplazar el cobro de regalías, que es la forma histórica en que se grava la minería desde la época de los pioneros y los buscadores de oro y que se mantiene, así, desde el siglo XIX, hacia un gravamen sobre las ganancias y las ganancias extraordinarias. David Parker, quien lleva adelante las conversaciones con la industria minera en representación del Estado, remarca que “las naciones ricas en recursos naturales están reemplazando los sistemas de regalías por los de gravamen a la renta minera”. Según el gabinete del primer ministro, “es una discusión sobre el gravamen a las ganancias extraordinarias de un sector que ya lleva un boom de dos décadas, destinado a financiar la reducción de impuestos a pymes, capitalizar el sistema de jubilación y pensiones, y financiar proyectos de infraestructura que extiendan al resto de los australianos los beneficios obtenidos de la riqueza del subsuelo que es propiedad de la nación”. Debate intenso, ya que el gravamen en cuestión impondría a las empresas mineras un impuesto del 40%. En una analogía con la reacción que sucedió a la Resolución 125 en la Argentina, un grupo de 20 renombrados intelectuales y economistas australianos respaldó en una carta abierta la decisión del gobierno de Rudd de cobrar impuestos a las mineras en sustitución de las regalías; la base sobre la que parte la discusión es sobre el impuesto a las ‘superganancias’ y lo que en inglés se denomina (windfall profit tax), que grava a sectores específicos cuando los costos se mantienen pero el precio en el mercado internacional se dispara. En la carta, el grupo aclara que la minería es un sector único, ya que usa recursos naturales que son de todos los ciudadanos, motivo por el cual los beneficios también deben alcanzar a la sociedad toda”. TASAS INTERNAS DE RETORNO EN FUNCIÓN DE LA INCIDENCIA TRIBUTARIA Proyecto modelo de oro Proyecto modelo de cobre 1 Chile 21,0 % Chile 16,8 % 2 Argentina 18,1 % México 15,3 % 3 Filipinas 16,9 % Argentina 15,1 % 4 México 16,6 % Etiopía 15,1 % 5 Perú 16,0 % Indonesia 14,5 % 6 Indonesia 15,8 % Groenlandia 13,9 % 7 Suecia 15,8 % Sudáfrica 13,8 % 8 Sudáfrica 15,8 % Suecia 13,8 % 9 Groenlandia 15,5 % Bolivia 13,7 % 10 Namibia 14,9 % Perú 13,2 % 11 Brasil 14,7 % Ghana 12,7 % 12 Etiopía 14,2 % Papúa Nueva Guinea 12,7 % 13 Gana 14,0 % Brasil 12,3 % 14 Bolivia 13,7 % Namibia 12,3 % 15 Papúa Nueva Guinea 13,6 % Filipinas 12,1 % Fuente: Sánchez Albavera y otros (1998: 37), en base a Colorado School of Mines, Institute for Global Resources Policy and Management, “Global Mining Taxation Comparative Study”, 1997. Un indicador indirecto que muestra los niveles de apropiación de rentas mineras que obtienen las empresas mineras en la región a expensas de los ingresos tributarios que los estados podrían percibir de la actividad puede visualizarse en el caso chileno, país que al contar con la gran minera estatal Codelco, permite evaluar los aportes totales al fisco que la empresa estatal proporciona en comparación con los aportes de las empresas privadas. Mientras que Codelco representa en promedio para el período 2000 – 2007, el 33% del total de la producción, aporta el 68,5% del total de ingresos públicos provenientes del sector minero; en contraste, las diez más grandes mineras privadas, que concentran el 67% del total de la extracción de cobre, apenas aportan el 31,5% de los ingresos públicos generados por la explotación minera. En cuanto a la tributación, señala César Padilla (2007a: 5-6) del Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina (OCMAL), basándose en el informe de una comisión investigadora especial del Senado chileno, “hasta el ejercicio 2002 incluido solo 2 de 47 mineras extranjeras en Chile habían pagado impuesto a la renta, el resto ni un dólar, pues a través de resquicios legales, manipulan sus balances para presentar pérdidas”, y de ese modo no pagar impuestos.36 En materia de flexibilización de las regulaciones ambientales y laborales, además de las implicancias socioecológicas que trataremos adelante, hay que consignar que, en el plano estrictamente económico, las mismas constituyen un importante factor diferencial de las rentas mineras entre los países centrales y dependientes. En materia ambiental, el factor que mayor incidencia tiene en la tasa diferencial de costos de la actividad minera es la obligación de contratar seguros financieros para afrontar pasivos ambientales futuros, existente en los principales países mineros centrales (Canadá, Estados Unidos y Australia), a diferencia de una ausencia de este tipo de exigencias en los países de la región.37 En nuestro país, a pesar de estar expresamente regulada en el artículo 22° de la ley 25.675 38 la obligatoriedad 36 Sobre el informe de investigación de la Comisión Especial del Senado de Chile puede consultarse el sitio: , la versión taquigráfica de la 10ª Sesión Ordinaria de la Legislatura 351ª, miércoles 7 de julio de 2004. 37 Aunque las garantías financieras exigidas en Canadá y Estados Unidos se limitan al cálculo de los costos de reparación del suelo y la reforestación, omitiendo previsiones por tratamiento de aguas contaminadas, tales seguros superan los cien millones de dólares por explotación, y hay una tendencia, por parte de las autoridades ambientales de tales países, a ampliar su cobertura a la reparación de las cuencas (Morán, 2001). de “contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir”, ninguna de las empresas mineras está cumpliendo con este deber legal. Pero no lo hacen no solo para evitar el pago de una prima de un seguro ambiental, sino porque las empresas aseguradoras no estarían interesadas en asegurar la actividad, debido a lo generalizado e inestimable del daño ambiental, así como a los efectos perdurables e incalculables en el tiempo de sus consecuencias dañosas. Así, es el propio capitalismo el que responde el interrogante de algunos en relación al impacto ambiental de la actividad. 38 “Artículo 22° – Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación.”
Posted on: Wed, 18 Sep 2013 22:49:18 +0000
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