PARECER AO SUBSTITUTIVO 4 DA COMISSÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA E COMBATE AO CRIME ORGANIZADO AO PROJETO DE LEI N. 1.332, DE 2003 (Apensados os PL 2857/2004 [6665/2006, 4896/2009], 3854/2004, 5959/2005 [6810/2006], 7284/2006, 1017/2007, 3969/2008, 4821/2009, 7397/2010 [201/2011]) Dispõe sobre as atribuições e competências comuns das Guardas Municipais do Brasil. Regulamenta e disciplina a constituição, atuação e manutenção das Guardas Civis Municipais como órgãos de segurança pública em todo o Território Nacional e dá outras providências. Autor: Deputado ARNALDO FARIA DE SÁ Relator: Deputado FERNANDO FRANCISCHINI I – RELATÓRIO O Substitutivo 4 da CSPCO sobre o projeto de lei em exame, de autoria do Deputado Arnaldo Faria de Sá, trata de normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8º do art. 144 da Constituição. O projeto determina que o funcionamento e emprego das guardas civis ficam condicionados a registro em um órgão chamado “Conselho Federal das Guardas Civis”, criado pelo art. 19. Analisado pela Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado – CSPCCO teve diversos projetos de lei apensados, conforme descrito a seguir. Apensado o PL 2857/2004, do Deputado Nelson Marquezelli, que “altera a redação da Lei n. 10.826, de 2003, autorizando o porte de arma de fogo aos integrantes das guardas municipais”. O projeto propunha dar nova redação ao inciso III e revogar o inciso IV do art. 6º da Lei n. 10.826, de 22 de dezembro de 2003 (Estatuto do Desarmamento – ED), concedendo porte de arma aos guardas municipais sem limitação de população do Município. Também apensados os PL 6665/2006 e 4896/2009. O PL 6665/2006, do Deputado Chico Sardelli, possui o mesmo conteúdo do PL 2857/2004, com justificação semelhante em relação aos vigilantes privados. O PL 4896/2009, do Deputado Milton Monti, no mesmo sentido, justifica a medida com fundamento na isonomia. Apensado o PL 3.854/2004, do Deputado Carlos Sampaio, com o mesmo objetivo e justificação similar à do PL 2857/2004, alterando o inciso III e revogando o inciso IV do ED, e remetendo ao regulamento as condições de concessão do porte de arma às guardas municipais. Apensado o PL 5959/2005, do Deputado Chico Sardelli, que aglutina dispositivos do projeto original e apensados, especificando suas atribuições. Mantém prisão especial; porte de arma em tempo integral nos limites do Estado, salvo restrição médica ou decisão judicial; subordinação ao prefeito; ações integradas com outros órgãos; poder de repressão criminal imediata; linha telefônica e faixa de radiofrequência exclusiva gratuita; repasses do FSNP e isenção tributária para aquisição de viaturas, armamento e equipamento; e existência do Conselho Federal respectivo. Também apensado o PL 6810/2006, do Deputado Chico Sardelli, que dispõe sobre a obrigatoriedade de fornecimento de colete à prova de balas aos guardas municipais de todos os Municípios do Brasil, em atividades externas de patrulhamento, ronda ou atendimento de ocorrências que possam colocar em risco a integridade física. Em seu art. 3º, o projeto estabelece que tal despesa correrá a conta de “destinações orçamentárias repassadas pela União aos Municípios”. Apensado o PL 7284/2006, do Deputado Milton Monti, visa alterar dispositivos pertinentes do Estatuto do Desarmamento, no sentido de conceder o porte de arma às guardas municipais, mesmo fora do serviço, independentemente do tamanho da população do município. Apensado o PL 1017/2007, do Deputado Celso Russomano, alterando o Estatuto do Desarmamento, para conceder porte de arma às guardas municipais dos municípios com 25.000 a 500.000 habitantes, quando em serviço. Apensado o PL 3969/2008, do Deputado Renato Amary, propõealterar o Estatuto do Desarmamento para conceder porte de arma aos guardas municipais, “qualquer que seja a quantidade de habitantes do Município”, com o objetivo de dar isonomia de tratamento em relação às forças policiais da União e dos Estados. Apensado o PL 4821/2009, do Deputado João Herrmann, visando incluir o inciso XII ao art. 295 do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal – CPP), para garantir prisão especial aos guardas municipais. Apensado o PL 7937/2010, do Deputado Celso Russomano, destinando o número telefônico 153 para chamadas gratuitas de emergência, exclusiva para as guardas municipais. Ao PL 7937/2010, é apensado o PL 201/2011, do Deputado Sandes Júnior, com semelhante teor. Na Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime organizado, foram apresentadas três emendas de caráter substitutivo ao PL 1332/2003. A Emenda n. 1, do Deputado Cabo Júlio, trata da exigência de escolaridade mínima, para a investidura do integrante da guarda municipal; possibilidade de a guarda ser dirigida por militar do Estado-membro; limitação do efetivo a 0,05% (cinco centésimos por cento) da população do Município; diferenciação dos uniformes e emblemas daqueles utilizados pelas Forças Armadas e pela polícia militar do Estado; caracterização própria das viaturas; limitação dos níveis hierárquicos a seis; proibição de utilização da denominação idêntica às das Forças Armadas e das polícias militares estaduais; e restrição das atividades à proteção de bens e patrimônio do município. Manteve o porte de arma, porém exclusivamente em serviço, bem como a prisão especial. A Emenda n. 2, do Deputado Alberto Fraga, igualmente alterou o conteúdo do projeto original, detalhando um pouco mais as competências, mantendo o direito ao uso de armas e uniformes, à radiofrequência privativa e à prisão especial. Sujeita as atividades das guardas municipais a acompanhamento por corregedoria estadual e conselhos comunitários de segurança pública, bem como a controle do efetivo e do arsenal pelo órgão estadual responsável pela segurança pública. Condiciona a existência da guarda à criação por lei municipal e de ser seus integrantes servidores públicos da administração direta ou autárquica. A Emenda n. 3, do Deputado William Dib, na forma de substitutivo ao projeto principal, o qual buscou agregar as disposições dos substitutivos anteriormente ofertados, especialmente no tocante às atribuições; à cooperação com os demais órgãos de segurança; viaturas com caracterização própria; poder repressivo imediato; radiofrequência privativa; direitos (prisão especial, identidade com validade em todo o território nacional, porte de arma, aposentadoria especial, seguro de vida e de acidente e colete à prova de balas); controle do efetivo e armamento pelo órgão estadual responsável pela segurança pública; bem como a CÂMARA previsão de os guardas serem servidores públicos da administração municipal direta ou autárquica. As três emendas substitutivas apresentadas retiram do texto a proposta de criação do Conselho Federal das Guardas Civis, que consta do projeto original. A Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado – CSPCCO aprovou o PL 1332/2003, juntamente com os PLs 5959/2005, 4821,2009, 76937/2010 e 201/2011, apensados, e as três emendas apresentadas, na forma do Substitutivo 4, Pelo Deputado Fernando Francischini com complementação de voto. A CSPCCO rejeitou os PLs 2857/2004, 6665/2006, 4896/2009, 3854/2004, 7284/2006, 1017/2007, 3969/2008 e 6810/2006, apensados. Nas Comissões de Finanças e Tributação, e de Constituição, Justiça de Cidadania o projeto não recebeu emendas, dentro do prazo regimental. É o relatório II - VOTO DO RELATOR Conforme determina o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, cumpre a esta Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania se pronunciar acerca de aspectos constitucional, legal, jurídico e de técnica legislativa (art. 32, IV, a) das proposições em trâmite nesta Casa, assim como quanto ao mérito de matérias relativas a direito penal e processual (art. 32, IV, e). Congratulamo-nos com a nobre iniciativa dos autores, em especial ao autor inicial o nobre Deputado Arnaldo Faria de Sá que em seu histórico como parlamentar sempre se mostrou preocupado com a questão da segurança pública e mais ainda com as guardas municipais vez que a legislação pátria não trata do tema em nível federal, mesmo após mais de vinte anos da promulgação da Constituição federal. Com efeito, como defenderam muitos autores dos projetos apensados e emendas ofertadas, o ideal talvez fosse haver a polícia municipal, desde que constitucionalmente prevista. Essa configuração propiciaria o cumprimento da natural vocação do Município pela resolução dos problemas locais, de que a segurança dos cidadãos é exemplo paradigmático. A exemplo de algumas cidades estadunidenses, há Municípios brasileiros com população e orçamento que supera os de muitos países, sendo, portanto, plenamente capazes de criar, gerir e controlar a atuação de uma força policial própria. Nessa hipótese, a polícia militar estadual, não obstante sua competência privativa, poderia ter seus efetivos – cuja maior parte é concentrada nas capitais e grandes Municípios – realocados para as cidades menores, sempre carentes de melhor policiamento. Há notícia de que se chegou a aumentar o efetivo de policiais militares em Municípios que dispunham de guardas municipais, em prejuízo de outros Municípios mais necessitados da força policial estadual, apenas para controlar e confrontar as guardas e não para melhorar o policiamento. Essa visão distorcida deriva da omissão constitucional no sentido de incluir as guardas municipais como órgãos de segurança pública, num dos incisos do art. 144. Sua previsão num mero parágrafo do artigo gerou a insegurança jurídica a respeito de sua destinação constitucional. Por um lado, afirma-se que não podem as guardas municipais realizar o policiamento preventivo, vez que polícia não é. Por outro, busca-se o reconhecimento como tal, mediante a alteração da Constituição por Emenda Constitucional, de que é exemplo a PEC 534/2002, dentre outras. Tal destrato tem como fundamento fático a realidade presente em que inúmeras guardas municipais já realizam uma espécie de “policiamento” preventivo. Noutra óptica, não se pode desconsiderar que é lícito a qualquer guarda municipal exercer o poder de polícia repressiva imediata, vez que tal prerrogativa é conferida a qualquer cidadão, nos termos do art. 301 do CPP, abaixo transcrito: “Art. 301. Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.” Ora, se qualquer cidadão pode prender em flagrante, mais ainda é legítima tal atuação por um órgão público voltado para a proteção dos bens, serviços e instalações do Município. Tais bens a serem protegidos acaso seriam mais valiosos que a vida de um cidadão, por exemplo? Naturalmente, reconhecemos, essa prerrogativa se dá em caráter subsidiário, como exceção e não como regra, pois a proteção da incolumidade das pessoas e do patrimônio é atribuição inerente à polícia preventiva. Outro ponto polêmico, objeto de várias proposições, é a concessão de porte de arma em caráter permanente, aos guardas municipais, independentemente das restrições de cunho populacional atualmente em vigor, nos termos dos incisos IV e V do art. 6º do Estatuto do Desarmamento. Neste passo, cremos que tal assunto deva ser tratado no âmbito de discussão do aperfeiçoamento do ED, mediante detida reflexão do Congresso Nacional acerca da necessidade e conveniência de alargamento das prerrogativas ali inseridas. Noutra vertente, a previsão de atuação intermunicipal, adiante analisada, resolve esta questão e ainda a da dificuldade de os Municípios de pequeno porte criar e manter suas próprias guardas. Entendemos, outrossim, que a lei de caráter geral emanada da União, a que chamamos de Estatuto Geral, não impede e até pressupõe a edição sucessiva de normas estaduais e municipais dispondo sobre o tema, que pode se dar de forma ainda mais restritiva. Exemplo disso é que as guardas municipais do Estado de Minas Gerais e a do Município do Rio de Janeiro não podem utilizar arma de fogo. O site Fórum Brasileiro de Segurança Pública informa, em matéria datada de 8/3/2009, que não usam arma de fogo as guardas municipais dos Estados de Alagoas, Amapá, Amazonas, Ceará, Minas Gerais, Rondônia, Piauí, Roraima, Santa Catarina e Tocantins. Já no site do portal Ig, consta que apenas nos Estados do Amazonas, Amapá, Ceará, Goiás, Rondônia e Roraima as guardas não usam arma de fogo. Nota-se, portanto, que há uma tendência para armar as guardas, mas tal prerrogativa deve respeitar as normas estaduais e dos próprios Municípios como faculdade e não como direito absoluto. É preferível, portanto, que as guardas municipais utilizem armamento menos letal como regra e arma de fogo nos casos justificadamente necessários. Considerando o tempo decorrido desde a apresentação da proposição principal (PL 1332/2003), já há quase 10 anos, portanto, buscamos agregar as várias sugestões contidas nos projetos e emendas apresentados, num novo substitutivo que ora ofertamos, com o propósito de vê-lo aprovado e votado de uma vez. Não obstante haver a justa aspiração de as guardas municipais adquirirem assento constitucional explícito como órgãos de segurança pública municipal, com poder de polícia inerente às suas atribuições, cremos que a edição de lei ordinária federal regulamentando o § 8º do art. 144 da Constituição se faz urgente. Isso porque as guardas existem há mais de vinte anos e não há norma federal que discipline seu funcionamento. Dessa inação do legislador resulta formas diversas de atuação, falta de parâmetros e até abusos eventuais, que se pretende, então, coibir. Para uma melhor apreciação das possibilidades constitucionais e legais na formatação de um estatuto geral das guardas municipais, foi consultado, também, o conteúdo de proposições antigas já arquivadas, dentre as quais os PL 2669/1989, 3054/1989, 5853/1990, 358/1991, 1416/1991, 2019/1991, 5193/2001, 6116/2002, 6421/2002, 6772/2002, 7144/2002, 579/2003, 1429/2003, 1441/2003, 1846/2003, 6657/2006, 1024/2007, 2070/2007, 3494/2008 e 6372/2009. Foi louvado, igualmente, da separata produzida em decorrência do Seminário Guardas Municipais e Segurança Pública, realizado nesta Casa, pela Comissão de Legislação Participativa (CLP), em 14 de maio de 2009. Consultamos, ainda, o resultado da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (Conseg), realizada em Brasília, de 27 a 30 de agosto de 2009, que contou com a participação de gestores e profissionais da área de segurança pública, integrantes da academia, juristas e público em geral. Como resultado das votações ocorridas em todas as fases da Conseg – conferências parciais, livres, estaduais, municipais, regionais, nas escolas, virtual e seminários temáticos – foram aprovados dez princípios e quarenta diretrizes para as políticas públicas pertinentes à área de segurança pública. O 5º princípio mais votado, bem como a 8ª e a 11ª diretrizes mais votadas, dizem respeito diretamente às guardas municipais, conforme transcrito a seguir: Princípios 5. Pautar-se pelo reconhecimento jurídico-legal da importância do município como co-gestor da área, fortalecendo sua atuação na prevenção social do crime e das violências. (258 VOTOS) Diretrizes 8. 2.18 B – Regulamentar as Guardas Municipais como polícias municipais: definir suas atribuições constitucionais; regulamentar a categoria; garantir direitos estatutários, dentre eles jornada de trabalho, plano de carreira, aposentadoria, assistência física e mental, regime prisional diferenciado, programas habitacionais, seguro de vida, critérios do exame psicotécnico a cada quatro anos, concurso público, com exigência mínima de nível médio completo. (697 VOTOS) 11. 1.8 A – Definir e regulamentar o papel e as atribuições constitucionais dos municípios no tocante à Segurança Pública. (514 VOTOS) Outros documentos de interesse que consultamos são o Relatório Descritivo Pesquisa do Perfil Organizacional das Guardas Municipais, editado em 2003, pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), do Ministério da Justiça, que tanto colaborou com a elaboração e negociação para aprovar o substitutivo na CSPCO com o apoio direto da Secretária Regina Miki e dos servidores Marivaldo Castro Pereira e Cristina Villanova. Foi consultado também o Perfil dos Municípios Brasileiros, de 2006, editado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no capítulo sobre a Guarda Municipal. Como texto base, além do conteúdo do projeto principal, utilizamos a “minuta de projeto de lei federal, que regulamenta a PEC 534/02”, do então Secretário Municipal de Segurança Urbana do Município de São Paulo, Benedito Domingos Mariano. Entendemos que as guardas municipais têm vocação, além do que fazem com amparo no texto magno, para o policiamento de proximidade, para o acompanhamento da execução das penas alternativas, para identificação e encaminhamento de pessoas em situação de risco, para monitoramento de áreas de risco quanto à degradação dos espaços públicos, infrações de trânsito, posturais e ambientais, além de outras atividades não abrangidas pela fiscalização ordinária. Dentre essas atividades extraordinárias estariam os atendimentos sociais, hoje prestados pelas polícias, que, somente em São Paulo, representam mais de 25% dos recursos humanos e materiais empregados, na polícia militar, em detrimento do combate à criminalidade. Entretanto, algumas dessas competências necessitam de previsão constitucional, sob pena de haver concorrência com a força policial preventiva constitucionalmente definida, a polícia militar. Acreditamos que a elaboração de um Estatuto Geral das Guardas Municipais, de forma a não suscitar ainda maiores conflitos com os demais órgãos de segurança pública, propiciará sua inserção nas ações, planos, políticas e programas de segurança pública, em todos os níveis de poder. Assim, num segundo momento, alterações pontuais poderiam ser procedidas no Plano Nacional de Segurança Pública, no Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP, criado pela Lei n. 10.201, de 14 de fevereiro de 2001) e no Sistema Único de Segurança Pública (Susp), objeto do PL 1937/2007, do Poder Executivo, em tramitação nesta Casa. Adicionalmente o art. 21 do Substitutivo 4 fere o disposto no art. 91 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2013 – LDO-2013 (Lei no 12.708, de 2012), conforme orientação do Parecer proferido pela Comissão de Finanças e Tributação, portanto, ao atendermos esta orientação será suprimido do texto. Para tanto também suprimimos o § 3º do Art. 14º, para evitar a não criação de corregedorias específicas das guardas em municípios que já possuam tal órgão com outros fins. Tendo em vista a possibilidade de judicialização da matéria, decidiu-se retirar a expressão “podem ser” do Art. 2º do Substitutivo 4 da CSPCO. Em face do exposto, o voto é pela constitucionalidade, juridicidade, boa técnica legislativa e adequação orçamentária e financeira do PL 1332/2003 na forma do SUBSTITUTIVO 4 aprovado pelo CSPCO, e no mérito: I – Pela aprovação da supressão do Art. 21º e do § 3º do Art. 14º, bem como pela supressão da expressão “podem ser” contida no Art. 2º, enumerando os seguintes artigos. Sala da Comissão, em de de 2013 Deputado FERNANDO FRANCISCHINI Relator
Posted on: Mon, 15 Jul 2013 17:54:28 +0000
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