Texte du jugement Dalphond: Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général) 2013 QCCA 1263 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL No : 500-09-023030-125 (500-17-071284-122) DATE : 23 juillet 2013 SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC REQUÉRANT c. PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA INTIMÉ et LE COMMISSAIRE AUX ARMES À FEU LE CONTRÔLEUR DES ARMES À FEU LE DIRECTEUR DE L’ENREGISTREMENT MIS EN CAUSE JUGEMENT [1] Je suis saisi d’une requête du procureur général du Québec (PGQ) afin de suspendre, jusqu’au jugement final de la Cour suprême du Canada, les effets de l’arrêt rendu par la Cour (2013 QCCA 1138) qui infirme un jugement de la Cour supérieure (2012 QCCS 4202) déclarant sans effet, quant à la province de Québec, l’art. 29 de la Loi sur l’abolition du registre des armes d’épaule , une loi qui modifie le Code criminel et la Loi sur les armes à feu , et prononçant certaines ordonnances d’injonction. [2] La requête, si accueillie, aura pour conséquence de remettre en vigueur le dispositif du jugement final de la Cour supérieure. En pratique, cela obligera deux fonctionnaires fédéraux, à faire les tâches suivantes : — le commissaire aux armes à feu (Commissaire) à ne pas détruire, malgré l’ordonnance que lui en fait la Loi abrogatoire, les données concernant des résidants québécois possédant des armes d’épaule, seules données concernant ce type d’armes encore dans le registre des armes à feu, puisque celles relatives aux résidants des autres provinces ont été effacées le 31 octobre dernier; — le directeur du registre des armes à feu (Directeur) à continuer d’enregistrer les avis de cession par des résidants de la province de Québec, comme si l’art. 23 LAF n’avait pas été modifié, et de continuer de rendre disponibles les données du registre aux personnes autorisées, essentiellement des policiers. [3] Lors de l’audience, les avocats du procureur général du Canada m’indiquent que le gouvernement fédéral s’en remet à la justice quant à la demande de préservation des données sous le contrôle du Directeur pendant les procédures en Cour suprême. Cependant, le gouvernement fédéral s’oppose à faire le nécessaire afin que le Directeur puisse continuer d’enregistrer les cessions à des résidants de la province de Québec dont il pourrait être avisé. Les avocats plaident qu’on ne peut obliger la couronne fédérale à exécuter des fonctions que le Parlement a abolies, de surcroît à ses frais. Si le gouvernement provincial désire mettre en place un système d’enregistrement des armes de chasse détenues par les résidants québécois, qu’il le fasse à ses frais. LE CONTEXTE [4] L’opportunité de l’enregistrement des armes de chasse soulève un débat à la fois émotif et idéologique. À travers le pays, il se trouve divers groupes de pression bien organisés faisant valoir avec force et conviction des positions diamétralement opposées à l’égard des avantages et inconvénients associés à une telle mesure. [5] Ainsi, certains affirment qu’une meilleure protection du public est assurée par un processus plus rigoureux d’émission des permis de possession d’armes de chasse et par l’éducation des titulaires de permis en matière d’utilisation et d’entreposage, plutôt qu’en exigeant d’eux d’enregistrer les armes de chasse en leur possession et de payer des frais. D’autres avancent que l’enregistrement constitue une mesure utile pour les forces de l’ordre lors des interventions, enquêtes et poursuites et qu’il est susceptible de réduire la violence et les homicides. Ils n’y voient aucun problème d’empiètement sur la sphère de vie privée des citoyens titulaires d’un permis les autorisant à être en possession d’armes de chasse. [6] Non insensible aux pressions de ces divers groupes, le Parlement fédéral, en vertu de sa compétence sur le droit criminel, a légiféré à quelques reprises pour encadrer tantôt plus, tantôt moins, la possession des armes de chasse. [7] Ainsi, en 1995, le Parlement a adopté la LAF dont les principales conséquences sont : — la constitution du registre canadien des armes à feu sous la responsabilité du Directeur, un fonctionnaire fédéral qui se rapporte au Commissaire; — l’établissement de trois catégories d’armes à feu : les armes à feu prohibées, les armes à feu à autorisation restreinte et les armes d’épaule (ou armes de chasse); et — l’obligation, sous peine criminelle, de posséder un permis pour posséder une arme à feu et d’enregistrer, auprès du Directeur, toute cession d’une telle arme. [8] En 2006, le gouvernement fédéral a annoncé que dorénavant le défaut d’enregistrement de la cession d’une arme de chasse ne ferait plus l’objet de poursuite, le tout conformément à son intention de demander au Parlement d’abolir cette formalité (début de la période dite d’amnistie). [9] Dès lors, le gouvernement du Québec et les députés à l’Assemblée nationale ont manifesté leur appui pour le maintien de l’enregistrement des armes de chasse et se sont opposés aux intentions du gouvernement fédéral, laissant entendre que si le Parlement abrogeait l’enregistrement, le Québec prendrait la relève. [10] En avril 2012, le Parlement a adopté la Loi abrogatoire, supprimant toutes les dispositions qui rendaient obligatoire l’enregistrement des cessions d’armes de chasse et ordonnant la destruction des données contenues au registre canadien relatives aux armes de chasse. En d’autres mots, le registre et le système d’enregistrement se continuent, mais uniquement à l’égard des armes à feu prohibées et des armes à feu à autorisation restreinte. Quant aux armes de chasse, si leur enregistrement n’est plus requis ni possible, il demeure que leur possession n’est permise que par des personnes titulaires d’un permis les autorisant à détenir des armes de chasse (art. 23 LAF modifiée). À cet effet, le cédant peut contacter le Directeur pour vérifier si son cessionnaire est bel et bien titulaire d’un tel permis (art. 23.1 LAF modifiée). [11] En somme, l’accent est mis sur les détenteurs et non leurs armes. Ceux-ci doivent posséder un permis, délivré après certaines vérifications, et un registre existe des noms et coordonnées de toutes les personnes qui sont titulaires d’un permis, accessible en tout temps à la police. [12] De plus, au Québec, certaines mesures ont été mises en place pour faire en sorte que des personnes qui représentent un risque en raison de leur condition psychologique ou autre ne soient pas titulaires d’un permis (Loi visant à favoriser la protection des personnes à l’égard d’une activité impliquant des armes à feu, L.R.Q., c. P-38.0001 connue sous le nom de « Loi Anastasia »). [13] Le gouvernement du Québec, désirant maintenir dans la province un système d’enregistrement des armes de chasse, a déposé le 19 février 2013 un projet de loi à l’Assemblée nationale : Projet de loi no 20, Loi sur l’enregistrement des armes à feu, 1re sess., 40e lég., Québec, 2013. Depuis, ce projet n’a pas été adopté. [14] En parallèle, il a entrepris des procédures en Cour supérieure où il demande de déclarer inconstitutionnel l’art. 29 de la Loi abrogatoire qui ordonne la destruction des données relatives aux armes de chasse et d’ordonner au gouvernement fédéral de lui transférer « toutes les données informatiques provenant du Québec ou concernant des résidants du Québec » et, jusqu’au transfert, de préserver ces données, d’enregistrer les cessions dont il pourrait être avisé et de conserver tous les appareils, équipements, outils et dispositifs requis pour l’accès à ces données. [15] Selon les données contenues au registre canadien, il y aurait environ 1 560 000 armes de chasse dans la province de Québec, décrites entre autres par leur numéro de série. Elles sont détenues par 458 000 titulaires de permis, dont la très grande majorité sont des chasseurs. En somme, il semblerait qu’un chasseur québécois détient en moyenne trois armes. [16] L’un des effets des ordonnances délivrées par la Cour supérieure depuis le 5 avril 2012 est la préservation de ces données par le Directeur et le maintien à leur accès pour les personnes autorisées, dont les policiers québécois. [17] Un autre est l’obligation faite au Directeur de continuer à enregistrer les cessions d’armes de chasse par des résidants du Québec dont il est avisé. Il faut ajouter que les ordonnances ne font cependant pas obligation aux résidants du Québec d’aviser le Directeur de toute cession sous peine d’outrage; par contre, elles maintiennent en vigueur temporairement l’art. 23 LAF tel qu’adopté en 1995 qui obligeait à l’enregistrement toute cession d’une arme à feu, mais non les dispositions prévoyant des sanctions en cas de défaut. [18] Sous le système maintenu par le Directeur, on peut procéder à l’enregistrement d’une cession d’une arme de trois façons : par courrier, par téléphone ou par internet. Dans les faits, on m’informe que 99 % des enregistrements se font par internet. On remplit alors électroniquement un formulaire et on choisit une option de paiement des frais (20 $ par arme). [19] On m’informe aussi que 99 % des 2 000 enregistrements mensuels de cessions d’armes de chasse effectués par le Directeur depuis les premières injonctions l’ont été par des vendeurs d’armes au public (commerçants) et que ce volume est conforme à ce qui se faisait avant les ordonnances de la Cour supérieure. [20] En d’autres mots, les achats initiaux d’armes de chasse au Québec semblent avoir fait l’objet d’enregistrement ces dernières années, et ce, par un groupe restreint d’entreprises qui ont choisi, malgré l’absence de sanction possible, de ne pas tirer avantage de l’amnistie annoncée en 2006, puis de la Loi abrogatoire. [21] Quant aux cessions subséquentes d’armes de chasse, j’en déduis que les détenteurs semblent ne pas en aviser le Directeur puisqu’il s’en fait uniquement environ 240 par année alors qu’il y a près d’un demi-million de titulaires de permis au Québec et plus d’un million et demi de telles armes. Cela s’explique, sans doute, par l’amnistie de poursuite annoncée par le gouvernement fédéral dès 2006, l’adoption de la Loi abrogatoire qui rend impossible toute poursuite pour défaut d’enregistrement d’une cession, au Québec ou ailleurs au pays, et les frais exigibles pour un enregistrement. [22] De plus, les injonctions délivrées par la Cour supérieure obligent le Directeur à enregistrer une cession d’une arme de chasse s’effectuant par un cédant que s’il réside au Québec. Par conséquent, le résidant d’une autre province qui y fait une cession d’une arme de chasse à un résidant québécois n’a aucun enregistrement à faire; il doit uniquement s’assurer que le cessionnaire québécois est titulaire d’un permis de détention d’armes de chasse. [23] Il va de même de toute personne qui déménage au Québec ou le quitte puisqu’il n’y a aucune cession au sens de l’art. 23 LAF, seule disposition maintenue artificiellement en vigueur par les ordonnances. [24] Il en découle probablement une absence de fiabilité des données non détruites concernant la province de Québec, notamment quant à la chaîne de possession des armes de chasse subséquemment à l’acquisition initiale d’un commerçant et quant aux déplacements d’armes de chasse accessoires aux flux migratoires interprovinciaux. [25] On m’informe encore que le maintien du système d’enregistrement ordonné par la Cour supérieure coûte environ 100 000 $ par mois au gouvernement fédéral, soit un peu plus d’un million par année. [26] Enfin, malgré le consensus qui entoure, selon le PGQ, le projet de loi no 20, il n’a pas été voté tant et si bien que le récipient juridique québécois requis pour recevoir les données n’existe toujours pas ni l’obligation pour tout résidant de cette province d’enregistrer ses armes de chasse. Pour parer à cette situation, on me demande donc de rétablir des ordonnances obligeant le Directeur non seulement à continuer de rendre disponibles les données relatives aux armes de chasse préservées dans le registre des armes à feu, mais aussi à enregistrer toute cession dont il pourrait être avisé. LES CRITÈRES POUR UN SURSIS D’EXÉCUTION DE L’ARRÊT [27] Comme le rappellent régulièrement les juges de la Cour, l’article 522.1 C.p.c. est une disposition calquée sur l’article 65.1 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), c. S-26 (voir notamment : Domenico & Fils (1997) inc. c. Devenco Contracting Inc., 2012 QCCA 2208, paragr. 3; Immobilière (L’), société d’évaluation-conseil inc. c. Évaluations BTF inc., 2009 QCCA 2523, paragr. 10). Il autorise la Cour ou l’un de ses juges à suspendre l’exécution d’un arrêt si la partie requérante démontre son intention de se pourvoir en Cour suprême du Canada. [28] Il faut aussi souligner que la Cour suprême privilégie une interprétation large de l’article 65.1 de la Loi sur la Cour suprême. Elle se considère habilitée, tant en vertu de l’article 65.1(1) de cette loi que de l’article 62 des Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/2002-156, à rendre toute ordonnance visant à « maintenir les parties dans une situation qui, dans la mesure du possible, ne sera pas cause de préjudice en attendant le règlement du différend par la Cour, de façon que cette dernière puisse rendre une décision qui ne sera pas dénuée de sens et d’efficacité » (RJR — MacDonald inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311, 329). L’intervention de la Cour suprême peut donc viser non seulement les termes mêmes du jugement entrepris, mais aussi ses effets (Immobilière (L’), société d’évaluation-conseil inc. c. Évaluations BTF inc., précité, paragr. 11). [29] De la même façon, l’article 522.1 C.p.c. permet à notre Cour ou à l’un de ses juges de prendre les mesures nécessaires pour assurer l’utilité du sursis, lorsqu’il y a lieu de l’ordonner (Autorité des marchés financiers c. Groupe SNC-Lavalin inc., 2013 QCCA 884; Ferme Brien & Fils inc. c. Fédération des producteurs acéricoles du Québec, 2007 QCCA 1337; Pharmascience inc. c. Option Consommateurs, 2005 QCCA 644; Houle c. Comité des requêtes du Barreau du Québec, J.E. 2003-160, paragr. 7 (C.A.)). Comme en l’espèce, parfois ce qui est visé ne tient pas tant de la simple exécution de l’arrêt, mais plutôt des effets de l’arrêt. [30] Pour qu’une ordonnance de sursis soit prononcée, la partie requérante doit démontrer trois éléments : que la permission qu’elle entend demander à la Cour suprême soulève un ou plusieurs moyens de droit sérieux; que le défaut de suspendre les effets de l’arrêt de la Cour est susceptible de lui causer un préjudice irréparable ou à tout le moins suffisamment sérieux; et que la prépondérance des inconvénients joue en sa faveur (RJR — MacDonald inc., précité; Autorité des marchés financiers c. Groupe SNC-Lavalin, précité). L’APPLICATION i) le pourvoi sollicité soulève-t-il des questions sérieuses? [31] À cette étape, il est bien établi qu’il ne revient pas à la Cour ou à l’un de ses juges de supputer les chances de succès de la permission d’appeler, mais uniquement de conclure en l’existence d’une question suffisamment sérieuse. C’est notamment le cas lorsqu’il semble exister une controverse jurisprudentielle ou doctrinale importante sur la question tranchée par la Cour ou lorsque l’arrêt n’est pas unanime. [32] Devant moi, le PGQ plaide, avec le plus grand respect, que l’arrêt de la Cour ne traite pas suffisamment de sa thèse que l’art. 29 de la Loi abrogatoire a pour objectif véritable (true pith and substance) de vouloir empêcher la province de mettre en place un système d’enregistrement des armes de chasse et non de réduire le nombre de renseignements possédés par le gouvernement fédéral sur les citoyens du pays, ce qui serait contraire au principe du fédéralisme coopératif. [33] En d’autres mots, le refus du gouvernement fédéral de donner suite à la demande du gouvernement provincial de lui transmettre les données relatives aux armes de chasse enregistrées comme étant au Québec rendra si onéreuse la mise en place d’un registre provincial qu’elle a pour conséquence de dissuader en pratique le législateur québécois d’exercer sa compétence. [34] Cet argument signifie qu’un ordre de gouvernement est tenu de légiférer en tenant compte des conséquences financières négatives pour l’autre palier afin que sa loi soit valide constitutionnellement. Ainsi, si le Québec ne désirait pas, comme les autres provinces, mettre en place un registre, la disposition de la Loi abrogatoire ordonnant la destruction des données relatives aux armes de chasse serait parfaitement valide, mais, puisque tel n’est pas le cas, elle serait invalide. [35] Considérant qu’il ne me revient pas de statuer en lieu et place de la haute instance sur ce moyen d’inconstitutionnalité à géométrie variable, même si rejeté unanimement par la Cour dans son arrêt, je suis enclin à conclure qu’il y a apparence d’une question suffisamment sérieuse au sens de l’art. 522.1 C.p.c. [36] Quant aux autres arguments relatifs à la propriété des données ou à un partenariat, ils ne m’apparaissent pas sérieux comme le démontre les motifs de la juge en chef dans l’arrêt de la Cour. ii) le préjudice en cas de défaut d’une suspension [37] À cette étape de l’analyse, « il ne suffit pas simplement d’alléguer un préjudice irréparable, encore faut-il en faire une démonstration, à tout le moins minimale » (Domenico & Fils (1997) inc. c. Devenco Contracting Inc., précité, paragr. 10. Voir aussi: Fédération des coopératives funéraires du Québec c. Bureau de normalisation du Québec, 2009 QCCA 2445, paragr. 17). [38] En l’espèce, dans la requête en suspension et la requête introductive en Cour supérieure, il est allégué que la destruction des données obligera à effectuer une reconstitution complète de l’inventaire des armes de chasse se trouvant dans la province. Cela se traduira en des coûts, sans doute plus élevés qu’une mise à jour des données existantes même si incomplètes, que le gouvernement du Québec ne souhaite pas faire assumer par les détenteurs desdites armes ou les contribuables. En d’autres mots, il en coûtera pour mettre en place le nouveau registre, un montant supérieur faute d’un transfert des données, sans doute important puisqu’on laisse entendre qu’à défaut le registre provincial ne sera pas mis en place. [39] Or, il est bien reconnu en droit qu’un préjudice de cette nature, strictement financier, ne constitue pas un préjudice irréparable aux fins d’émission d’une injonction ou d’une demande de sursis. En effet, si le droit que la partie réclame est, en fin de compte, reconnu, elle peut ensuite réclamer des dommages. [40] La destruction des données ne rendra donc pas sans objet le pourvoi en Cour suprême, s’il est autorisé et qu’un droit au transfert est finalement reconnu, puisque le gouvernement du Québec pourra alors réclamer une compensation financière du gouvernement fédéral s’il décide de mettre en place son registre. [41] Les procédures allèguent aussi que la destruction des données privera, jusqu’à leur reconstitution, les policiers d’un outil utile pour leurs interventions et enquêtes et exposera la société à plus de violence, incluant des homicides. [42] Sur le premier point, je note que les forces policières ailleurs au pays fonctionnent sans un registre des armes de chasse depuis octobre 2012 et que rien ne m’indique qu’il en a résulté un préjudice irréparable ou même sérieux. [43] Sur le deuxième point, la démonstration, même minimale, du bien-fondé de l’allégation ne m’a pas été faite. Comme le souligne le juge Brown de la Cour supérieure de justice de l’Ontario, dans Barbara Schlifer Commemorative Clinic v. Canada, 2012 ONSC 5271, les statistiques et études pour les trente dernières années ne semblent pas établir de corrélations entre l’enregistrement des armes de chasse et la baisse des taux d’homicides. De même, rien n’indique une augmentation depuis octobre 2012 des crimes commis avec des armes de chasse dans les autres provinces. [44] J’en conclus que le procureur général du Québec n’a pas démontré un préjudice irréparable ou sérieux au sens du test. Néanmoins, je passerai à la troisième et dernière étape, comme si le préjudice financier était irréparable. iii) la prépondérance des inconvénients [45] Pour déterminer lequel de l’octroi ou du refus du sursis occasionnerait le plus d’inconvénients, il me faut tenir compte de la nature des ordonnances que l’on voudrait voir reprendre effet, des préjudices invoqués par les parties, de la nature de la disposition contestée et de l’intérêt public (RJR — MacDonald inc., précité, 350). [46] Les ordonnances dont on recherche le rétablissement obligeraient le Commissaire et le Directeur à poser des gestes contraires à la Loi abrogatoire. [47] De plus, ces gestes entraînent des coûts pour le gouvernement fédéral pour lesquels il n’y a évidemment pas de crédits alloués par le Parlement. [48] Quant au gouvernement du Québec, tel qu’indiqué précédemment, le seul préjudice démontré, advenant la destruction des données, est strictement financier. Le montant est probablement important, néanmoins il n’aura pas d’incidence significative sur la situation financière de la province de Québec advenant la mise sur pied d’un registre provincial des armes de chasse, même si ce préjudice était considéré irréparable. [49] Par ailleurs, la disposition attaquée, l’art. 29 de la Loi abrogatoire, a été adoptée par une législature démocratiquement élue et reflète sa compréhension du bien commun, notamment que l’enregistrement des armes de chasse s’est avéré une mesure coûteuse, envahissante pour les chasseurs et inefficace en terme de sécurité publique. Par conséquent, le Parlement a décidé d’y mettre fin et de détruire les données afin de protéger la vie privée de citoyens et éviter qu’ils soient à nouveau soumis à des tracasseries administratives inutiles selon lui. [50] Je n’ai pas à me demander si la Loi abrogatoire promeut réellement l’intérêt public; au contraire, comme juge, il me faut supposer que tel est le cas (RJR — MacDonald inc., précité, 346). [51] Pour contrer le fait que l’intérêt public commande l’application continue de cette loi, incluant son art. 29, le PGQ doit établir que sa suspension serait davantage dans l’intérêt public (RJR — MacDonald inc., précité, 349 et 353). [52] En l’espèce, il invoque un droit, inédit, au transfert des données pour justifier une ordonnance interdisant leur destruction malgré l’obligation faite au Commissaire par l’art. 29 de la Loi abrogatoire. [53] Tenant pour acquis qu’un transfert des données permettrait au gouvernement du Québec de mettre son registre en place plus aisément, en réalisant certaines économies, je peux y voir une mesure à l’avantage du public québécois. Mais il demeure qu’on parle alors d’un avantage de nature strictement économique, qui ne m’apparaît pas être un dommage irréparable; de toute façon, celui-ci ne fait pas le poids face à la présomption de validité de la Loi abrogatoire et au principe juridique de l’intérêt public qui commande l’application de cette loi, et ce, tant au Québec qu’ailleurs au pays. [54] Quant à la demande que le Directeur continue d’enregistrer des cessions pour réduire le niveau d’inexactitude des données à être éventuellement transférées, la prépondérance des inconvénients joue encore plus en faveur du gouvernement fédéral. [55] Le gouvernement du Québec n’ayant pas fait diligence pour être en mesure d’assumer l’enregistrement des nouvelles cessions d’armes de chasse entre des résidants québécois ou à des résidants du Québec ou par des résidants de cette province à des personnes habitant ailleurs, il demande néanmoins que j’oblige, par la remise en vigueur de l’ordonnance de la Cour supérieure en matière d’enregistrement, le gouvernement fédéral à maintenir des opérations d’enregistrement pourtant interdites par une loi, et ce, alors qu’aucun crédit n’existe pour cette finalité. En droit, cela ne saurait être. LE DISPOSITIF [56] Pour tous ces motifs, le soussigné : [57] REJETTE la demande de suspendre l’exécution de l’arrêt de la Cour rendu le 27 juin 2013, sans frais. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. Me Éric Dufour Me Jean-Yves Bernard BERNARD, ROY (JUSTICE -QUÉBEC) Direction générale des affaires juridiques et législatives Pour le requérant Me Claude Joyal Me Ian Demers JOYAL LEBLANC Ministère de la Justice du Canada Pour l’intimé Date d’audience : 27 juin 2013
Posted on: Tue, 23 Jul 2013 18:24:52 +0000
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